Как отмечают авторы документа, закупки товаров, работ, услуг (ТРУ) являются сферой, особенно уязвимой для коррупции: так, по оценкам ОЭСР, из общего объема государственных расходов на закупки около 2 трлн долларов «теряется» из-за коррупции. При этом для каждой стадии закупочного процесса характерны свои коррупционные риски: для этапа планирования закупки – завышение или искусственное формирование спроса для обоснования закупки, «заточка» технических требований под конкретного поставщика и т.п.; для стадии проведения закупки – картельные сговоры, имитация конкуренции, неправомерная дисквалификация добросовестных участников, ограничение времени подачи заявок или доступа к документации и др.; на стадии выбора победителя и исполнения контракта – выбор «лояльного» победителя, формально не соответствующего критериям или получившего низкую оценку, завышение цен и фиктивное выставление счетов, поставка ТРУ ненадлежащего качества, оплата фактически не поставленных ТРУ и иные.
Поскольку большинство товаров, услуг и работ приобретаются у частного сектора, продвижение принципов добросовестности бизнеса является действенным способом предупреждения и противодействия коррупции в сфере государственных закупок. И хотя применение к компаниям, не соблюдающим такие принципы, санкций выглядит очевидным сдерживающим коррупцию фактором, не менее значимыми, по мнению авторов руководства, могут стать меры стимулирования организаций к добросовестному поведению.
В частности, в документе рассматриваются такие меры, как:
- Освобождение от уголовного преследования и смягчение наказания. Например, в Бразилии в рамках Закона «О чистой компании» применяются соглашения о снисхождении (leniency agreements), позволяющие снизить штрафы или урегулировать дело без судебного разбирательства при условии активного содействия расследованию и внедрения эффективных комплаенс-мер. Во Франции аналогичную функцию выполняет механизм соглашений в публичных интересах (CJIP): компания может избежать уголовного преследования, если выплатит штраф, компенсирует ущерб и внедрит антикоррупционную программу под мониторингом Французского антикоррупционного агентства.
- Предоставление преференций при участии в государственных закупках. Так, Группа Всемирного банка использует антикоррупционные требования уже на стадии преквалификации: участники, уличенные в мошенничестве или сговоре, могут быть отстранены от проектов, а добросовестные компании, напротив, получают доступ к финансируемым контрактам.
- Контракты, основанные на результатах деятельности (performance-based contracting) – предполагают стимулирование добросовестности на стадии исполнения контракта. В документе отмечается, что заказчики могут предусматривать бонусы за соблюдение этических стандартов, внедрение проектных антикоррупционных мер и прозрачное управление; напротив, за нарушения возможны финансовые санкции или ухудшение условий продления контрактов.
- Программы поощрения и признания, а также сертификация добросовестности – одна из наиболее распространенных форм нематериального стимулирования. Так, в Италии действует рейтинг законности (Legality Rating), присваиваемый Антимонопольным органом: компании получают от одной до трех «звезд» в зависимости от качества комплаенс-программы; наличие рейтинга дает дополнительные баллы в закупках, облегченный доступ к финансированию и даже снижение размера банковских гарантий. В Аргентине функционирует реестр RITE –добровольная платформа самооценки антикоррупционных программ: зарегистрированные компании могут получать лучшие оценки в госконтрактах и репутационные преимущества. Похожие инициативы реализуются и в других странах: сертификация ThaiCAC в Таиланде; корпоративный знак социальной ответственности в Марокко; реестр деловой добросовестности в Мексике.
- Пакты добросовестности (Integrity Pacts) – представляют собой соглашения между заказчиком и участниками закупки о соблюдении принципов прозрачности и отказе от коррупционных практик, часто под независимым мониторингом НКО. Так, в Европейском союзе такие пакты применялись при реализации инфраструктурных проектов, финансируемых из фондов ЕС: независимый гражданский контроль позволил повысить прозрачность, конкуренцию и доверие к процедурам. В Колумбии коллективный пакт был внедрен в энергетическом секторе – как мера снижения коррупционных рисков в проектах электрификации удаленных территорий.
При этом, как подчеркивается в документе, меры стимулирования не подменяют санкционные механизмы, а дополняют их. Если санкции формируют «красные линии» допустимого поведения, то стимулы создают для бизнеса позитивную мотивацию инвестировать в комплаенс, прозрачность и антикоррупционные процедуры.
Кроме того, как отмечают эксперты УНП, применение стимулов эффективно только при наличии целостной институциональной системы, которая строится на трех взаимосвязанных элементах:
1) Четкие стандарты добросовестности. При разработке таких стандартов государству не стоит ограничиваться формальным наличием антикоррупционных политик и необходимо учитывать международные антикоррупционные инструменты (например, стандартами ИСО). Авторы выделяют такие базовые антикоррупционные стандарты, как:
- наличие формализованной антикоррупционной политики и кодекса этики;
- приверженность руководства принципам добросовестности;
- проведение регулярной оценки коррупционных рисков;
- внедрение внутренних контрольных и аудиторских процедур;
- механизмы проверки контрагентов (due diligence);
- прозрачность структуры собственности и раскрытие бенефициарных владельцев;
- системы обучения и повышения осведомленности сотрудников;
- каналы безопасного сообщения о нарушениях (whistleblowing);
- процедуры реагирования на нарушения и проведения внутренних расследований;
- меры дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения;
- мониторинг и регулярная оценка эффективности комплаенс-программ.
В документе также подчеркивается эффективность внедрения отраслевых стандартов добросовестности, поскольку универсальные стандарты не всегда учитывают специфику различных рынков: перспективными признаются модели отраслевых рамок и сотрудничество с профессиональными ассоциациями, устанавливающими обязательные стандарты для своих участников.
2) Механизмы оценки антикоррупционных программ организаций. Оценка комплаенс-программ рассматривается в руководстве как центральный инструмент, позволяющий государственным органам принимать обоснованные решения о предоставлении стимулирующих мер компаниям. В документе указывается, что оценочные рамки должны учитывать специфику закупки, отрасли и компании, а также уровень коррупционных рисков. В этой связи применяются дифференцированные подходы, сочетающие самооценку компаний и углубленные проверки со стороны государственных органов или независимых оценщиков. При этом оценка должна охватывать как количественные, так и качественные показатели и учитывать не только наличие процедур, но и их фактическую эффективность. В частности, могут учитываться результаты анализа приверженности руководства принципам добросовестности и «тона сверху», системы оценки коррупционных рисков, обучения, коммуникации, функционирование внутренних контрольных механизмов, независимость лиц, на которых возложены функции комплаенс и аудита, эффективность каналов сообщения о нарушениях, реагирование на инциденты, участие компаний в коллективных антикоррупционных инициативах и т.п.
3) Непосредственно система стимулов.
